Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Комментарий к статье 34 БК РФ

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, содержание принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов.

Целью Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 (в соответствии с данной Концепцией и разрабатывался законопроект, принятый в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ), являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управление ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управление результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Другой комментарий к статье 34 Бюджетного Кодекса РФ

Седьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который ранее имел другое название - принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Изменение названия не повлекло за собой изменение сущности принципа.

Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Канд. юр. наук Е. А. Чегринец

ПРИНЦИП РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Цель настоящей статьи - описание некоторых подходов к пониманию одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджетная система, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, модель общинных пастбищ.

Законодательство Российской Федерации закрепляет не принципы бюджетов, а принципы бюджетной системы, которая представляет собой совокупность всех самостоятельных бюджетов государства. В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система нашей страны состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; а также местных, муниципальных бюджетов.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система России основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Очевидно, что под принципами бюджетной системы понимаются как принципы построения такой бюджетной системы (например, единства бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), так и принципы построения и ис-

полнения самих бюджетов, входящих в бюджетную систему (например, результативности и эффективности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, сбалансированности бюджета).

Важнейшим принципом для исполнения бюджета является принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Его основы заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П по делу «О проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» ясно указано на существование «обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты «а», «б» части 1)».

Непосредственное нормативное закрепление принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств содержится в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывающей на то, «что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отметим, что в настоящее время указанный принцип распространяется лишь на процесс расходования бюджетных средств и не распространяется ни на деятельность по получению бюджетных доходов, ни на деятельность по привлечению и управлению источниками финансирования дефицита бюджета, что, на наш взгляд, является серьезным упущением.

Другой значительной проблемой в отношении данного принципа является выявление соотношения понятий «результативность» и «эффективность». В отечественной науке и практике по этому вопросу встречаются два принципиально разных подхода. Сторонники одного считают, что результативность и эффективность представляют два различных явления. Другая точка зрения заключается в понимании результативности в качестве основы и неотъемлемого элемента эффективности, без которого эффективность не может существовать.

Представляется, что нормативную точку в этом споре в настоящее время поставил Пленум Высшего арбитражного суда. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. № 17 включило в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 но-

вый пункт 23, в котором дано четкое и определение того, каким требованиям должна отвечать конкретная расходная операция и какими должны быть действия контрольного органа, чтобы операция была признана неэффективным расходованием бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 23 постановления «участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. <...> конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».

В данном определении содержатся два принципиальных момента.

Во-первых, признаками неэффективного использования бюджетных средств являются нарушения обоих элементов формулировки принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленных в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая требование достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, т. е. результативности деятельности. Таким образом, в постановлении ясно указывается не только на неразрывную связь между эффективностью и результативностью расходования бюджетных средств, но и на то, что результативность является лишь одним из существенных элементов эффективности, необходимым, но не достаточным ее условием. Ведь без результативности эффективности быть не может, но и результативная деятельность может быть неэффективной, если не обеспечена экономность использования средств.

Во-вторых, Пленум указал на необходимость для контрольного органа доказать саму возможность выполнения задач с использованием меньшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием имеющихся средств. Тем самым в постановлении подтверждается принципиальное отличие недостатка (неэффективной деятельности) от нарушения, так как для установления факта нарушения никаких доказательств возможности иного поведения не требуется, достаточно фиксации отклонения от нормативной модели. Соответственно нарушение принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств является не нарушением, а лишь недостатком в деятельности государственных органов.

В чем же важность этого принципа? Очевидно, что никакие расходы бюджета не должны производиться исключительно ради того, чтобы произвести эти расходы. Как отмечал С. И. Лушин: «Конечная цель бюджетного финансирования - получение определенной эффективности от этих расходов, что, в сущности, означает необходимость выяснения смысла этой денежной траты, реальных последствий данного денежного расхода. ... Трата бюджетных денег не всегда ведет к получению эффекта. Деньги - это одно, а получение от них эффекта -другое экономическое явление» .

Практика показывает, что практически всегда государство является менее эффективным хозяйственником, нежели частный собственник. Для объяснения этого феномена с позиций теории общественного выбора и конституционной экономики представляется целесообразным привести и основные положения теории «бюджетных пастбищ», или «ничейных бюджетов», выработанной Дж. Баденом и Р. Фортом и обосновывающей «врожденные» причины роста государственного аппарата и заведомой неэффективности использования бюджетных средств.

В рамках своей концепции «бюджетных пастбищ» Дж. Баден и Р. Форт применили к бюджету теорию общинных пастбищ, разработанную первоначально Уильямом Фостером Ллойдом (1794-1852) и развитую Г. Хардином .

В своем знаменитом эссе «Трагедия общинных пастбищ» Г. Хардин рассматривал причины, по которым ресурсы, никому не принадлежащие или, точнее, принадлежащие неограниченному числу лиц, всегда неэффективно используются. В качестве примера он приводит общинные пастбища. Естественно, пастбище может выдержать только строго определенное количество скота. В то же время предполагается, что каждый из пастухов стремится максимально использовать пастбище в своих интересах. Рано или поздно какой-либо пастух, стремящийся максимизировать для себя полезность пастбища, начнет рассматривать возможность выпуска на пастбище на одну овцу больше, чем пастбище может обеспечить. Анализируя плюсы и минусы такого поступка, пастух придет к выводу, что все плюсы в виде дохода от выпаса лишней овцы достанутся лично ему, а негативные последствия будут равномерно распределены между всеми пастухами, использующими пастбище. Ведь трава, которую съест лишняя овца, не достанется всем овцам, пасущимся на пастбище, а не только овцам пастуха с лишней овцой. Соответственно, поскольку распределение доходов и затрат будет неравным (затраты распределяются между всеми, а доходы идут лишь одному), пастух примет решение пустить на пастбище лишнюю овцу. Но такая логика применима ко всем пастухам, каждый из которых будет

выпускать на пастбище все больше и больше лишних овец до тех пор, пока пастбище не погибнет.

Г. Хардин считал, что такой пример хорошо иллюстрирует общие законы и судьбу любого ресурса, который не принадлежит никому или не принадлежит пользователям, и распространял концепцию трагедии общинных пастбищ на рыболовные ресурсы, заповедники и землю в целом. В то же время, используя аналогию общественных пастбищ, он утверждал, что проблемы неравномерного распределения доходов и затрат на общинных пастбищах могут быть решены либо путем продажи таких пастбищ частным лицам, которые будут нести в полном объеме как доходы, так и затраты, либо регулированием права доступа к таким пастбищам, что позволяло бы не допускать к ним пастухов, нарушающих необходимый баланс.

Дж. Баден и Р. Форт применили модель общинных пастбищ к публичным бюджетам и пришли к следующим выводам. С одной стороны, бюрократы1 (вне зависимости от того, хорошие они или плохие) в пользу максимизации личного интереса, который может иметь как материальный (дополнительные финансовые ресурсы для возглавляемого бюрократом агентства), так и нематериальные аспекты (например, политический вес, влияние, власть), стремятся получить максимальный доступ к «бюджетным пастбищам», т. е. к бюджетным средствам и иным публичным ресурсам, которые формируются всем обществом (а не исключительно этими бюрократами), но от использования которых максимальную прибыль будут иметь именно получившие к ним доступ бюрократы и их агентства, а также связанные с ними получатели публичных ресурсов (например, целевые категории получателей определенных выплат, дотаций, субсидий, льгот и т. п.).

Таким образом, возникает идеальная аналогия с общинными пастбищами: бюрократия практически не несет какие-либо убытки от привлечения или использования бюджетных средств, поскольку все затраты распределены между широчайшим кругом лиц (всеми налогоплательщиками). С другой стороны, использование публичных ресурсов в своих интересах дает тем бюрократам, которые получили к ним доступ, прибыль без сколько-нибудь существенных затрат.

Картина еще более ухудшается для обычных граждан, если мы примем во внимание, что интересы конкретных бюрократов всегда связаны с получением максимальной поддержки от целевых групп, обла-

1 Обычно термин «бюрократ» в значительном числе языков имеет отрицательное значение или, по меньшей мере, отрицательные оттенки. В данном случае слово «бюрократ» означает высших государственных служащих или иных публичных лиц, являющихся руководителями определенных публичных органов, относящихся прежде всего к исполнительной власти и принимающих решения за такие органы.

дающих личной заинтересованностью в его деятельности. А поскольку значительная часть деятельности различных структур исполнительной власти на современном этапе представляет собой деятельность по перераспределению общих ресурсов, «выросших» на «бюджетных пастбищах», конкретным получателям, очевидно, что чем больше таких ресурсов получат конкретные получатели, тем сильнее они будут поддерживать бюрократа (или политика), обеспечившего для них такой доступ. Соответственно и бюрократ будет заинтересован в увеличении собственного доступа и контроля за публичными ресурсами.

Логика рационального бюрократа применительно к бюджетным ресурсам будет примерно следующей: «Каждый бюрократ понимает, что у него есть доступ к казне. Можно представить, что он задает себе вопрос: «Какой будет доход для моей организации (а значит и для меня), если я смогу получить еще одну долю казны?» Весь полученный доход пойдет на финансирование деятельности его агентства (чем будет увеличен контроль бюрократа над распределением ресурсов), тогда как затраты от такого захвата будут распределены равномерно между всеми бюрократами в виде утерянных возможностей захвата» .

Такой логикой пользуются все бюрократы, каждый из которых стремится максимально расширить функции и полномочия своей организации, чтобы получить контроль над большей долей публичных ресурсов, что неизбежно приводит к росту государственных функций и государственного аппарата.

Более того, абсолютно ожидаемые, прогнозируемые и рациональные логические заключения бюрократов приводят к тому, что они становятся незаинтересованными в эффективном использовании бюджетных ресурсов, поскольку оно ведет к сокращению бюрократического аппарата, объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов и падению заинтересованности в конкретных бюрократах и публичных органах со стороны целевых групп получателей публичных ресурсов.

Подтверждением этому могут служить хроническое неиспользование органами исполнительной власти предложений представителей науки по совершенствованию расходования бюджетных средств, принятие заведомо неэффективных, а то и в принципе нереализуемых управленческих решений, избыточное и необоснованное бюджетное планирование, а также игнорирование требований вышестоящих органов о повышении эффективности своей работы, характерных для бюрократических машин практически всех стран мира.

Объяснение этому очень просто. Любые решения принимаются на основании двух факторов: информации и позитивных последствий от принятых решений. Но поскольку для каждого отдельного бюрократа позитивные последствия от повышения эффективности расходования

бюджетных средств и снижения объемов бюджетных расходов равны нулю (а на деле такие последствия будут отрицательными), а позитивные последствия от игнорирования или непринятия таких решений велики (или по крайней мере позволяют сохранить status quo), то и никаких поводов для принятия или выполнения решений по увеличению эффективности бюджетных расходов у бюрократов не существует.

Выходом из такой ситуации может быть не только формальное закрепление соответствующих требований об эффективном и результативном использовании бюджетных ресурсов, но и создание внешних механизмов принуждения бюрократии к реальному соблюдению этого принципа. Варианты таких внешних механизмов могут быть различны, но в основном они сводятся к одному из следующих механизмов: либо к созданию специализированной отчетности, позволяющей измерять конкретные результаты деятельности и реальные затраты на их достижение, либо к созданию независимого от бюрократии органа, заинтересованного не в получении своей доли «бюджетных пастбищ», а в сокращении доступа к ним других публичных органов. Отметим, что на практике обычно оба механизма используются совместно.

Наиболее радикальным вариантом такого внешнего органа, нацеленного на повышение эффективности бюджета, является предложенный Дж. Баденом и Р. Фортом «бюджетный хищник» - независимое агентство, финансируемое за счет доли от сократившихся благодаря его участию бюджетных расходов, главной задачей которого является обоснование сокращения требований о выделении бюджетных средств и иных публичных ресурсов со стороны других публичных органов.

Автору не известны случаи практического применения столь радикального предложения, но фактически и в более мягкой форме (поскольку не обладают финансовой заинтересованностью) роль такого «бюджетного хищника» выполняют органы государственного аудита, особенно если, как в России, они обладают правом экспертизы проектов нормативных правовых актов, целевых программ и актов бюджетного законодательства. Кроме того, важнейшим механизмом для усиления эффективности расходования бюджетных средств является переход от сметного финансирования, «заточенного» под освоение выделенных бюджетных средств по необходимым направлениям без определения конкретного конечного результата, на бюджетирование, ориентированное на результат. Последний способ исполнения бюджета предполагает сочетание большей свободы в использовании бюджетных средств со стороны получателей при условии достижения четко установленных измеряемых результатов.

В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, сам государственный бюджет и отчетность о его исполнении существенно

меняют свой характер. При традиционном исполнении бюджета прежде всего решаются вопросы о суммах средств, которые собираются израсходовать по определенным направлениям. Соответственно традиционный отчет об исполнении бюджета информирует общество о том, сколько денег, кем и по каким направлениям было израсходовано. Вопрос о том, что будет сделано за деньги, и о том, что было сделано в результате, ни при принятии бюджета, ни при составлении и рассмотрении отчета о его исполнении не обсуждается.

При бюджетировании ситуация кардинально меняется. Как отмечала С. Д. Стайвелинг, в этой ситуации «в государственном бюджете должны быть четкие ответы на три вопроса, задаваемые в следующей последовательности:

Какие задачи намерено решить правительство?

Какие действия оно намерено для этого предпринять?

Какие для их осуществления понадобятся затраты?

В свою очередь, годовой отчет должен давать четкие ответы на следующие вопросы:

Решены ли поставленные перед бюджетом задачи?

Был ли реализован предусматриваемый в бюджете план действий?

Не превысили ли затраты бюджетной сметы?» .

Как мы видим, постановка вопросов тут уже совсем другая, чем при традиционном исполнении бюджета, а общество может получить конкретный ответ на вопрос, что именно будет сделано для него за отданные им государству денежные средства. Отметим, что, по нашему мнению, только комплексное сочетание перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, с эффективным государственным аудитом может позволить добиться существенного повышения эффективности расходования публичных средств.

Список литературы

1. Государственный аудит в Европе. Достижения и перспективы. - М., 2005.

2. Финансы: учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. -М. : Экономистъ, 2003.

3. Baden J., Fort R. Natural Resources and Bureaucratic Predators // Policy Review. - 1980. - N 11.

4. Hardin H. The Tragedy of the Commons // Science. - 1968. -Vol. 162. - N 3859.

5. Lloyd W. F. Two Lectures on the Checks to Population. - Oxford: OUP, 1833.

Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важней---ших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем единого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, как это ни странно, нет. Нет и формализованных критериев, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы общественные (бюджетные) средства. Собственно говоря, на каком уровне агрегации расходов необходимо оценивать их эффективность, тоже каждый понимает по-своему. Владимир Васильевич МИХЕЕВ , заместитель руководителя направления по взаимодействию с региональными органами власти Центра исследования бюджетных отношений

В Бюджетном кодексе есть ст. 34 «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств», согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Если чуть короче, то принцип эффективности расходов — это «тот же результат за меньшие деньги» или «за те же деньги больший результат». То есть в основе оценки эффективности законодатель видит результат, полученный при расходовании средств в сопоставлении с затратами.

И еще один важный момент, вытекающий из упомянутого принципа: для оценки эффективности нужно расходы сравнивать. Либо расходы одного ГРБС (учреждения) за разные периоды, либо расходы разных, примерно одинаковых, ГРБС (учреждений) в одном финансовом году. Оценка от этого сравнения не может быть выражена числами, а может быть произведена только в словосочетаниях «более эффективно, чем» или «менее эффективно, чем».

Контролируют, но не оценивают

В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года на федеральном уровне министерствами и ведомствами разработаны и реализуются отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов, разработаны методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Многие регионы и муниципальные образования такие программы разработали и реализуют. Но ответа на вопросы, кто и самое главное как должен оценивать эффективность бюджетных расходов, на сегодняшний день нет.

Если обратиться к федеральному законодательству, то мы увидим, что только для Счетной палаты РФ закон определяет в числе задач, для решения которых она создана, «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности», а к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены «организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Что касается федеральных исполнительных органов государственной власти, то функция (полномочие, обязанность) по оценке эффективности расходования бюджетных средств не закреплена ни за одним из них - ни за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, ни за Минфином России, ни за главными распорядителями средств федерального бюджета. На региональном и муниципальном уровнях в положениях об органах государственной власти и органах местного самоуправления содержатся нормы о повышении эффективности, обеспечении эффективности, разработке комплекса мер и пр. Но не об оценке.

Статья 270.1 Бюджетного кодекса наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), казалось бы - вот оно! Кто, как не аудитор, сможет оценить эффективность расходов. Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации «мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств», но не об оценке эффективности.

Было бы неправильным говорить о том, что вообще никакого нормативного закрепления вопросов оценки эффективности бюджетных расходов исполнительными органами нет. До 1 января 2013 года действует утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 „Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“» методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Методика оперирует таким показателем, как доля неэффективных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетов. Здесь применен подход, при котором определенные виды расходов названы неэффективными.

Оценка эффективности использования субсидий

В соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392) регламент предоставления конкретного вида субсидий должен содержать порядок оценки эффективности использования субсидий. Практически все правила содержат положения, в соответствии с которыми оценка эффективности расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, осуществляется на основании сравнения установленных и фактически достигнутых по итогам отчетного года значений показателей результативности предоставления субсидий, которые содержатся в Перечне приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета (утвержден постановлением Правительства РФ от 13 октября 2011 г. № 1801-р).

В данном случае для оценки эффективности использования субсидий берутся показатели результативности и осуществляется сравнение достигнутых значений показателя с плановыми. Казалось бы, есть и результат, и сравнение. Но по смыслу используется только результат конкретного субъекта РФ, поскольку нет сравнения ни с другими субъектами (кто достиг большего или меньшего результата за те же деньги), ни со значениями показателей результативности, достигнутыми этим же субъектом РФ в предыдущие финансовые годы (как субъект сработал в отчетном году - результат достигнут за большие деньги, за меньшие или в сопоставимых ценах за те же деньги получен тот же результат). Следует подчеркнуть, что речь идет только о субсидиях бюджетам субъектов РФ, которые имеют небольшой вес в общем объеме расходов федерального бюджета.

Подход Росфиннадзора

Более сложным является подход, которым на практике пользуется Росфиннадзор при осуществлении проверок. На официальном сайте этой службы в разделе «Результаты проверок» размещен ряд информационных справок и сведений, в которых можно увидеть, что Росфиннадзор считает неэффективным расходованием бюджетных средств. Еще раз отметим, что это позиция только Росфиннадзора, которая не закреплена ни в одном нормативно-правовом акте. Неэффективными расходами, по версии главного контролера из числа федеральных исполнительных органов, являются:

• определение Фондом социального страхования РФ потребности в средствах без учета неиспользованных остатков прошлых лет;
• длительное неиспользование приобретенного оборудования и других материальных ценностей;
• приобретение материальных запасов при наличии неосвоенных остатков материалов по ранее законченным и сданным в эксплуатацию объектам реконструкции и капитального ремонта (приобретение материальных ценностей сверх потребности);
• заключение и оплата договоров на участие в долевом строительстве квартир по цене за 1 кв. м выше установленной приказом Минрегиона России;
• оплата контракта с нарушением условий порядка оплаты и сроков выполнения работ;
• расходование электрической энер-гии на сумму, которая превышает сумму и количество, указанные в контракте;
• оплата коммунальных услуг, фактически потребленных арендатором;
• заключение государственных кон--трактов без проведения или с нарушением предусмотренных федеральным законом конкурсных процедур;
• необоснованная оплата ремонта системы, в то время как по условиям договоров на монтаж системы исполнитель обязан устранить допущенные дефекты за счет собственных средств;
• оплата услуги, не предусмотренной государственным контрактом;
• расходование средств на аттестацию рабочих мест, результаты которой фактически не использовались;
• оплата ремонтных работ в помещениях, не принятых по акту приема-передачи;
• оплата складских помещений, используемых для складирования неиспользуемого оборудования;
• использование федеральных средств на проведение спортивного мероприятия с учетом отсутствующих позиций, заявленных в акте выполненных работ;
• проведение авансовых платежей, не предусмотренных условиями договора либо сверх максимально установленного размера;
• оплата услуг по осуществлению технического надзора за строительством здания, впоследствии не введенного в эксплуатацию по причине выявленных нарушений при приемке работ;
• списание дебиторской задолженности по расчетам с поставщиками;
• расходование средств на оплату услуг без учета фактического соотношения среднесписочной численности сотрудников, содержание которых производилось за счет средств федерального и краевого бюджетов;
• оплата услуги по механизированной копке картофеля комбайном КПК-2-01 при наличии собственной картофелеуборочной техники;
• необеспечение снижения в сопоставимых условиях объема потребленных ресурсов в 2010 году от объема фактически потребленного в 2009 году не менее чем на 3 %;
• закупки по ценам, превышающим рыночные;
• недопоступление арендных платежей по договорам аренды;
• оплата за место базирования вертолета во время его нахождения на ремонте в другом субъекте РФ;
• неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в приобретении товаров, работ, услуг;
• упущенная выгода в результате неприменения штрафных санкций за нарушение обязательств, предусмотренных государственными контрактами;
• неиспользование субсидии в течение длительного времени, в результате чего нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Список, хотя далеко и неполный, получился внушительным, но отнесение перечисленных расходов к неэффективным очень и очень спорно, скорее это нецелевое использование средств, нарушение законодательства о закупках и несоблюдение условий предоставления бюджетных средств. А уж отнесение к неэффективным расходам недополученных доходов или неполное расходование средств выглядит в рассматриваемом контексте совершенно нелогичным. Возвращаясь к приведенному выше определению принципа эффективности расходования средств, отметим, что только некоторые из примеров говорят о низких результатах расходования средств. И ни один - о сравнении.

Программный бюджет и оценка эффективности

Несмотря на большое внимание, уделяемое повышению эффективности расходования бюджетных средств руководством страны, регионов и муниципальных образований, система оценки эффективности на сегодня не выработана. В принципе с помощью механизмов планирования и оценки результатов расходования средств и корректных методик сравнения возможно построение системы оценки эффективности на всех уровнях агрегации расходов, начиная от целевой статьи и заканчивая государственной программой. Важно только понять, что эффективность расходов в рамках целевой статьи характеризует конкретные операции с денежными средствами, а эффективность расходов на реализацию государственной программы - деятельность органа власти с точки зрения стратегического планирования и умения достигать запланированных результатов. Именно поэтому и подходы должны быть различными.

Начиная 2014 года федеральный бюджет будет формироваться в программном разрезе, при котором бюджетные ассигнования будут распределяться по государственным программам, подпрограммам и основным мероприятиям, поэтому целесообразно и систему оценки эффективности расходования бюджетных средств строить применительно к такой структуре бюджета. То есть оценивать эффективность расходов на непрограммные мероприятия, на реализацию государственных программ в целом, на реализацию подпрограмм, на реализацию основных мероприятий, из которых состоят подпрограммы, и на оценку мероприятий.

Необходимо пояснить, о каких мероприятиях идет речь. Формально в составе государственных программ самым детальным элементом являются основные мероприятия. Однако с переходом к программному бюджету будет изменена и бюджетная классификация, поскольку в структуру кода классификации расходов требуется включение показателей, предназначенных для обособления мероприятий государственных программ (непрограммных мероприятий). Число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной государственной программе находится в диапазоне от 2 до 11, число основных мероприятий в одной подпрограмме государственной программы варьируется от 1 до 54. Таким образом, для кодирования государственных программ, федеральных целевых программ и подпрограмм, а также ведомственных целевых программ и основных мероприятий требуется выделение как минимум шести разрядов в структуре кода классификации расходов бюджетов. Минфин России готовит изменения в бюджетную классификацию, предусматривающую переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджетов.

При девятизначном коде целевой статьи первые два знака будут использоваться для кодировки государственных программ и непрограммных расходов федерального бюджета, вторые два знака - для кодировки подпрограмм, пятый и шестой знаки - для кодировки основных мероприятий и входящих в госпрограммы федеральных целевых программ. Седьмой - девятый знаки будут использоваться для кодировки мероприятий. Таким образом, мероприятие в целях программного бюджета - это аналог подпрограммы в существующих целевых статьях.

Оценка эффективности расходов на реализацию мероприятий

Кто должен оценивать эффективность расходов на реализацию мероприятий (в нынешнем понимании - расходов по целевой статье)? Здесь можно предложить такой подход. С 2004 года возрастает роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе: расширены их полномочия по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, им предоставлено право утверждать государственные задания, в связи с очередными поправками в Бюджетный кодекс именно на них будет возложена обязанность организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Поэтому логично именно им предоставить право оценить эффективность расходования средств подведомственными учреждениями. Тем более что если для государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ показатели результативности устанавливаются Правительством РФ, то для мероприятий, которые не утверждаются в составе самой государственной программы, а появляются в программном бюджете, показатели результативности должны устанавливаться по аналогии с государственными заданиями именно ГРБС. То есть на уровне мероприятий должен быть реализован принцип: кто дает деньги (выделяет ассигнования и лимиты), тот и определяет, какого результата с помощью этих денег должен достичь получатель бюджетных средств.

По поводу того, как оценить эффективность расходов на реализацию мероприятий, можно сказать следующее. Мы помним, что для оценки эффективности нужны результат и сравнение. Предположим, что при формировании бюджетной росписи ГРБС установили показатели результативности для своих подведомственных учреждений и при подведении итогов года есть возможность фактический результат измерить. Что делать со сравнением, что с чем сравнивать? Вариантов может быть несколько в зависимости от целей оценки.

Если мы хотим оценить эффективность расходов на оказание какой-либо государственной услуги, то необходимо сравнивать между собой стоимость единицы услуги в различных учреждениях, ее оказывающих. При этом мы понимаем, что если средства потрачены, а показатели результата, установленные государственным заданием не выполнены, то расходование средств сразу необходимо признать неэффективным. Даже если это случилось в результате неправильного планирования, некорректных нормативов и т. д. Тогда факт признания расходов неэффективными нужно использовать не для наказания всех и вся, а для анализа причин с последующим их устранением (корректировка нормативов финансового обеспечения, методик расчета потребности в услугах и т. д.). Или другая составляющая оценки: если результат достигнут, но показатели качества государственной услуги не соответствуют установленным в государственном задании, можно говорить о низкой эффективности расходования средств. Впрочем, если качественная составляющая результата на каком-то временном этапе (предположим, на этапе первых двух лет после внедрения системы оценки эффективности), по мнению ГРБС, не столь важна, то этот ГРБС может ее не учитывать.

Если мы хотим оценить эффективность расходов, результат которой измеряется бинарно, то есть либо выполнено, либо нет, например расходы на социальные выплаты, которые фиксированы по размеру и являются приоритетом вне зависимости от наполнения бюджета доходами, необходимо сравнивать не столько полноту выплат, сколько качественную составляющую результата - своевременность (соблюдение сроков) начисления и перечисления, количество жалоб, количество ошибок при начислении и т. д. И если результат достигнут, то есть выплаты произведены в полном объеме, ошибок и жалоб нет, эффективность расходов высокая, если есть какие-либо сбои, расходы осуществлены эффективно. Если даже результат достигнут, но организационные проблемы привели к большому количеству жалоб, можно признать эффективность расходов низкой. Опять-таки это должен решать ГРБС.

Следует отметить, что в приведенных примерах речь идет об оценке эффективности расходов, осуществляемых различными учреждениями в рамках одного мероприятия (одной целевой статьи). Если же мы хотим выстроить систему оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ, то строиться, по мнению автора, она должна на основе оценки эффективности расходов на реализацию мероприятия (целевой статьи) в целом.

Снова возникает вопрос: кто будет оценивать? Ведь одно и то же мероприятие в рамках одной государственной программы могут выполнять различные ГРБС. И тогда установление показателей результативности расходов на это мероприятие разными ГРБС приведет к неоднозначности результатов оценки. То же самое с основными мероприятиями - в их реализации могут также участвовать различные ГРБС. И выходом из данной ситуации может стать установление показателей результативности расходов на реализацию основных мероприятий и мероприятий (на целевые статьи) федеральным органом исполнительной власти, на который возложена функция ответственного исполнителя государственной программы.

Оценка эффективности расходов на реализацию государственных программ

Сама же система оценки эффективности расходов на реализацию государственных программ может выглядеть следующим образом. Оценивает эффективность расходов ответственный исполнитель государственной программы на основе установленных Правительством РФ показателей результативности государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ и установленных ответственным исполнителем государственной программы показателей результативности основных мероприятий и мероприятий (целевых статей). Это ответ на вопрос, кто оценивает.

Теперь ответим на вопрос, что сравниваем. Учтем ряд обстоятельств. Во-первых, в реализации одного мероприятия может участвовать большое количество учреждений, подведомственных разным ГРБС, что приводит к необходимости устанавливать сводные (обобщенные) показатели результативности. Во-вторых, состав мероприятий и основных мероприятий может меняться в зависимости от целого ряда причин, что может привести к невозможности единообразного сравнения расходов на реализацию мероприятий и основных мероприятий во времени, особенно на первом этапе внедрения системы оценки. Если по ряду мероприятий базы для сравнения с предыдущим финансовым годом не будет, то и оценить их эффективность так же, как и по мероприятиям, повторяющимся каждый год, будет невозможно. С учетом этих обстоятельств можно предложить сравнивать объемы затраченных финансовых ресурсов с первоначально установленными объемами. Такое сравнение для удобства восприятия сведем в таблицу.

Это только один из возможных вариантов. Можно установить другие интервалы значений, ввести не шестиступенчатую систему оценки, а трехступенчатую, семиступенчатую и т. д. Можно не учитывать в расчетах какие-либо виды расходов или, наоборот, что-то учитывать дополнительно. Например, считать расходы неэффективными вне зависимости от результата, если выявлено нецелевое расходование средств, относящееся к отчетному периоду. Это уже решает тот ответственный исполнитель государственной программы, который будет устанавливать показатели результативности.

Оценка эффективности расходов на реализацию основного мероприятия будет складываться из совокупности оценок мероприятий. Например, если результат достигнут, не менее половины мероприятий получили оценку эффективности расходов очень высокую и высокую и нет ни одного мероприятия, по которому поставлена оценка «неэффективно», то эффективности расходов на реализацию основного мероприятия присваивается значение «высокая эффективность».

Далее из оценок эффективности расходов на основное мероприятие складывается оценка эффективности расходов на реализацию подпрограмм, оценка эффективности на реализацию госпрограммы в целом - из оценок подпрограмм. Еще раз отмечу, что и здесь должен работать принцип: не достигнут результат - расходы неэффективны.

Выводы

Первое. Оценивать эффективность расходов можно и применительно к государственным программам и к их составляющим, и отдельным учреждениям и к отраслям, и к казенным учреждениям, и к автономным и бюджетным. Главное - научиться правильно определять результат, которого должен достичь тот объект, чья эффективность расходов оценивается.

Второе. Минфину России и (или) Минэкономразвития России должно быть вменено в обязанность оказывать методическую помощь ГРБС в построении системы оценки эффективности бюджетных расходов на ведомственном уровне.

Третье. Росфиннадзор, контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований при проверках эффективности расходования бюджетных средств должны руководствоваться не своим субъективным пониманием эффективности, а оценивать ее исходя из показателей результативности, установленных ГРБС или ответственными исполнителями государственных программ. И формировать предложения по корректировке таких показателей, если по какой-либо причине считают их некорректными.

От редакции. Данная статья отражает позицию автора. Мы приглашаем наших читателей подискутировать о проблеме оценки эффективности бюджетных расходов. Ваши мнения будут опубликованы на страницах журнала «Бюджет».

Вопросы эффективности использования бюджетных средств всегда имеют большое значение при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что принцип эффективности использования средств, приведенный в ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Кроме обозначенной статьи, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя исключительно из собственного понимания названного термина. В статье мы приведем обзор нескольких судебных решений, касающихся контрольных мероприятий, в которых ревизоры устанавливали случаи неэффективного использования средств. Надеемся, что материал будет интересен нашим читателям.

Можно ли применять к бюджетным и автономным учреждениям положения ст. 34 БК РФ?

В силу ст. 6 БК РФ получатели бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, местная администрация, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, требование о соблюдении закрепленного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности к ним нельзя применить. К этому выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлениях от 01.12.2015 № 09АП-42351/2015, 09АП-42588/2015.

Кроме того, в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено: при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Уплата штрафов и пеней - неэффективная мера воздействия?

По результатам проведенной управлением проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2013 год составлен акт от 10.07.2014, из содержания которого следует, что в нарушение требований ст. 34, 162 БК РФ средства федерального бюджета в сумме 90 611 тыс. руб. направлены учреждением на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения (27 312 тыс. руб.), процентов за пользование чужими денежными средствами (38 055 тыс. руб.) и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг (9 244 тыс. руб.), госпошлины по судебным издержкам (16 000 тыс. руб.).

Напомним, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме, в противном случае оно является недействительным (ст. 331 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что, в отличие от неустойки, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

На основании акта проверки управлением вынесено представление от 07.08.2014 № 50, в котором учреждению предложено принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению выявленных проверкой нарушений в течение 30 дней с момента получения представления. Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в суд.

Отказывая в удовлетворении требования учреждения о признании недействительным вышеуказанного представления, суды опирались вот на что. Установленный ст. 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исходя из смысла и содержания названных правовых норм, суды отметили, что расходы на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения, процентов за пользование чужими денежными средствами и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг, а также судебных расходов не считаются заданным результатом деятельности учреждения, и расходы на данные нужды являются неэффективными.

С учетом вышеизложенного суммы любых штрафов и пеней заплаченные получателем бюджетных средств могут быть признаны неэффективными.

Оплата проезда в служебную командировку с превышением установленных размеров

Учитывая вышеизложенное, отметим, что государственные (муниципальные) учреждения при направлении работников в служебные командировки обязаны руководствоваться нормами возмещения командировочных расходов, утвержденными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Самостоятельно устанавливать такие нормы даже за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, они не вправе .

Например, федеральным государственным гражданским служащим расходы на служебные командировки возмещаются по нормам, приведенным в п. 21 Указа Президента РФ от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих». Лицам, не являющимся федеральными государственными служащими, но работающим в учреждениях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, расходы на служебные командировки возмещаются в размерах, установленных Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» (далее - Постановление № 729).

При проверке правильности возмещения средств при направлении работников в служебные командировки контролеры всегда обращают внимание на соблюдение установленных норм. Так, согласно пп. «в» п. 1 Постановления № 729 расходы на проезд к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда:

• железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
• водным транспортом - в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;
• воздушным транспортом - в салоне экономического класса;
• автомобильным транспортом - в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси).

В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 № 09АП-55065/2015 рассмотрена жалоба Федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее в разделе - учреждение) к Росфиннадзору о признании недействительным предписания от 04.06.2015 № АС-03-24/3438.

Как установлено судом, Росфиннадзор в период с 11.03.2015 по 07.04.2015 провел проверку использования средств федерального бюджета в 2013 - 2014 годах, в том числе направленных на реализацию федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012 - 2020 годы)» (Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение государственной безопасности»), в Учреждении.

В ходе проверки использования средств федерального бюджета в 2013 - 2014 годах Росфиннадзор выявил факты принятия и возмещения расходов работникам за период к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц и делегаций в аэропортах (VIP-залами), а также необоснованного возмещения расходов на проезд к месту работы и обратно лиц, работа которых носит разъездной характер, без утверждения порядка и размеров возмещения расходов по проезду работников локальными нормативными актами учреждения.

Так, при проведении проверки выявлено, что в проверяемом периоде принимались и возмещались расходы работников учреждения на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещались расходы пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

В связи с вышесказанным Росфиннадзор сделал вывод, что учреждение нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ.

По результатам рассмотрения дела суд сделал вывод, что учреждение в 2013 - 2014 годах нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ, в части принятия и возмещения работникам расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

При этом суд обратил внимание, что п. 1 Постановления Правительства № 729 предусмотрено возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда воздушным транспортом в салоне экономического класса.

Таким образом, оплата расходов данной категории должна производиться независимо от категории сотрудников учреждения.

При рассмотрении довода учреждения о согласии вышестоящего органа (Росграницы) на возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно бизнес-классом судом учтено, что направление докладных записок учреждением осуществлялось задолго до направления сотрудников в командировку, а также без приложения подтверждающих документов отсутствия авиабилетов эконом класса , либо невозможности их приобретения . Помимо этого, в докладных записках отсутствуют сведения о командирующем лице, о месте и времени командировки, а также сведения, обосновывающие действительные причины необходимости в осуществлении перелетов бизнес-классом и т. д.

С учетом того, что докладные записки основаны на личном желании руководителя учреждения осуществлять перелеты бизнес-классом, а также с учетом отсутствия документов, подтверждающих невозможность приобретения билетов эконом-класса, что прямо предусмотрено Постановлением № 729, ссылка учреждения на согласие Росграницы судом отклонена.

Таким образом, оплата стоимости как проезда, так и проживания в служебной командировке с превышением установленных норм без приложения подтверждающих документов отсутствия билетов по установленным нормам (по установленной стоимости проживания или в случае проживания не в однокомнатном номере) либо невозможности их приобретения может быть признана неэффективной.

В заключение еще раз отметим: оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет , что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств, обязывающий всех получателей финансовых ресурсов из бюджета любого уровня исходить из «необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» . В этой связи становится актуальной проблема формирования методики оценки эффективности использования бюджетных средств, особенно в условиях снижения объема поступления средств в бюджеты различных уровней бюджетной системы в условиях неблагоприятной (кризисной) динамики развития экономики при реализации антикризисных программ или проектов.

Оценка эффективности использования средств территориальных бюджетов, выделяемых в рамках реализации антикризисных программ и проектов, предполагает определение результативности, экономичности и продуктивности их использования. По итогам такой оценки должны вырабатываться рекомендации по оптимизации механизма выбора антикризисных программ и проектов или отдельных антикризисных мероприятий для финансирования за счет бюджетных средств, механизмы повышения эффективности их использования.

Результативным можно признать использование бюджетных средств в случае, если в результате из использования достигнуты цели, решены задачи реализуемых антикризисных программ и проектов или отдельных антикризисных мероприятий.

Продуктивным можно признать использование средств бюджета в случае, если в результате их использования обеспечивается оптимальное соотношение между полученными результатами и затраченными на получение этих результатов ресурсами.

Экономичным можно признать использование бюджетных средств в случае, если намеченные результаты достигнуты с использованием наименьшего объема бюджетных ресурсов или с использованием заданного объема бюджетных средств достигнуты наилучшие результаты.

Экономически эффективным признается использование бюджетных средств, в случае если экономические результаты антикризисных программ и проектов превышают произведенные затраты.

Целью оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами различных территорий в рамках реализации антикризисных программ и проектов, является получение достоверной информации об эффективности использования бюджетных средств, которая может быть использована органами государственной или муниципальной власти при корректировке реализации действующих антикризисных программ и проектов, оптимизации механизмов и процедур предварительной оценки эффективности проектов программ и проектов, предлагаемых к финансированию за счет бюджетных средств.

Объектами оценки эффективности использования бюджетных средств могут быть:

• целевые программы и проекты, финансируемые полностью или частично за счет средств бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий;
• отдельные мероприятия антикризисных программ и проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий;
• отдельные организации, распределяющие или использующие бюджетные средства, выделяемые бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов .

Предметом оценки эффективности использования бюджетных средств могут являться:

• ожидаемая эффективность использования бюджетных средств по планируемым программам и проектам;
• эффективность использования бюджетных средств по реализуемым антикризисным программам и проектам;
• эффективность использования бюджетных средств по завершенным антикризисным программам и проектам.

Основаниями для проведения оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках реализации антикризисных программ и проектов, могут быть:

• план работы контрольно-счетного органа территории;
• поручения органа законодательной (представительной) власти территории;
• поручения высшего органа исполнительной власти территории;
• обращения (поручения) правоохранительных органов.

Целями оценки эффективности могут являться определение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов, либо отдельных содержательных сторон эффективности: результативности, продуктивности или экономичности.

При определении целей, предмета и объектов оценки необходимо принимать во внимание:

1. социально-экономическую значимость антикризисных программ и проектов, на которые направляются бюджетные средства;
2. наличие рисков неэффективного использования средств в рамках реализации антикризисных программ и проектов;
3. затраты на проведение контрольного мероприятия;
4. ожидаемые результаты от проведения оценки эффективности.

При оценке эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами территорий в рамках антикризисных программ и проектов, необходимо учитывать следующие основополагающие принципы системного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов:

• разграничение содержательных сторон эффективности бюджетных расходов;
• эффективность бюджетных расходов на основе критериев её оценки;
• полноту учета всех финансовых и иных средств, направленных на достижение выдвинутых целей или решение поставленных задач;
• разграничение экономических и социальных результатов бюджетных расходов и, соответственно, определение экономической эффективности и социального эффекта;
• выделение этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения конечных результатов;
• учет несовпадения периода осуществления бюджетных расходов и времени получения соответствующих результатов;
• разграничение внешних и внутренних факторов, оказывающих негативное влияние на результаты деятельности субъекта бюджетного планирования.

При определении эффективности использования бюджетных средств необходимо выделять следующие три содержательные стороны эффективности - экономичность, продуктивность и результативность.

Критерии эффективности выбираются в соответствии с целями оценки и в сравнении с ними определяется эффективность использования бюджетных средств. В качестве критериев оценки эффективности могут выступать плановые значения показателей, среднеотраслевые показатели, нормативы затрат, установленные нормативными правовыми актами.

Критерии эффективности необходимо определить на этапе разработки методики оценки эффективности использования бюджетных средств, вместе необходимо предусмотреть возможность их корректировки в ходе непосредственного проведения мероприятия.

Результативность, продуктивность и экономичность не могут быть критериями оценки эффективности, поскольку они являются содержательными характеристиками эффективности использования бюджетных средств. Именно на основе системы критериев и дается оценка эффективности (экономичности, продуктивности и результативности) использования бюджетных средств.

Показатели характеризуют степень достижения поставленных перед субъектом бюджетного планирования целей и задач, в целях получения такой характеристики и формируются критерии оценки эффективности.

Выбор и применение критериев оценки эффективности являются важнейшими элементами методологии оценки эффективности бюджетных расходов. Правильность выбора критериев, их соответствие требованиям позволит сделать обоснованные выводы об эффективности использования бюджетных средств.

Критерии оценки эффективности должны отвечать следующим требованиям:

• объективность - выбор критериев с учетом определенной специфики сферы использования средств бюджета, объектов, целей и задач оценки;
• ясность - подразумевает конкретные формулировки критериев с целью исключения их различных интерпретаций;
• сравнимость - возможность сравнения выбранных критериев оценки эффективности с используемыми критериями на других сопоставимых объектах в анализируемой сфере;
• достаточность - возможность на основе выбранных критериев получения обоснованных выводов об эффективности использования бюджетных средств в соответствии с поставленными целями и задачами;
• экономичность - получение отчетных данных с минимально возможными затратами;
• достижимость - возможность достижения обозначенной степени эффективности бюджетных расходов .

Прежде чем определить критерии оценки эффективности, необходимо четко поставить цели и задачи.

Выбор критериев оценки эффективности осложняется тем, что в отличие от деятельности коммерческой организации, где конечной целью является получение прибыли, целью деятельности органов власти является выполнение социально значимых задач, степень выполнения которых во многом не поддается денежной оценке, что обуславливает проблему несопоставимости в денежном выражении результатов бюджетных расходов.

Выбор критериев затруднен и в связи с тем, что во многих случаях нет общепризнанных значений желаемого результата в расчете на объем использованных средств. В деятельности же коммерческих организаций есть нормативные значения показателей финансового состояния организации (рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости).

Таким образом, выбор критериев для оценки эффективности бюджетных расходов является важной и весьма сложной проблемой. В качестве критериев оценки эффективности бюджетных расходов должны выступать количественные или качественные характеристики результатов использования бюджетных средств, которые являются некой «эталонной моделью», характеризующей эффективное использование бюджетных средств.

Критерии оценки эффективности определяются с учетом специфики использования бюджетных средств, а также целей и задач оценки. Выбор системы критериев зависит от того, какие содержательные стороны эффективности оцениваются: результативность, продуктивность или экономичность.

Выбор критериев оценки эффективности начинается в ходе предварительного изучения объектов анализа одновременно с выбором целей и задач оценки. При этом целесообразно определить возможные источники критериев, на основе изучения которых следует провести их первоначальный отбор. По мере проведения предварительного изучения формулировки уточняются. Далее формируется детальный перечень критериев, в соответствии с которым будет оцениваться эффективность использования бюджетных средств.

Можно выделить следующие основные источники выбора критериев оценки эффективности:

• нормативные правовые акты, а также документы, касающиеся анализируемой сферы использования бюджетных средств или деятельности объектов оценки, которые содержат цели, задачи деятельности субъектов бюджетного планирования, количественные и качественные показатели оценки результатов или регламентированные процедуры организации их деятельности;
• результаты использования бюджетных средств за предшествующие периоды;
• результаты деятельности аналогичных организаций в государственном, муниципальном или частном секторе, которые осуществляют подобную деятельность или выполняют аналогичные виды работ;
• стандарты и правила, разработанные профессиональными ассоциациями и экспертными организациями, которые имеют непосредственное отношение к проверяемой сфере или работе организации;
• материалы проведения проверок контрольными органами;
• статистические данные;
• специальная литература по вопросам анализируемой сферы или деятельности объекта оценки.

В случае недостаточности сведений, содержащихся в вышеуказанных источниках для определения критериев оценки эффективности, они разрабатываются самостоятельно.

Оценка эффективности использования бюджетных средств требует комплексного подхода к оценке результатов и объема используемых для их достижения ресурсов. На решение поставленной задачи могут быть направлены не только бюджетные средства, но средства коммерческих организаций. В этом случае для получения обоснованных выводов необходимо учитывать совокупные объемы расходования средств.

При определении эффективности использования бюджетных средств необходимо выделять не только непосредственные и конечные их результаты, не менее важное значение имеет деление результатов на экономические (поддающиеся денежной оценке) и социальные (не поддающиеся денежной оценке).

Экономические результаты бюджетных расходов могут быть получены как в бюджетной сфере, так и в сфере материального производства, непроизводственной сфере и в сфере личного потребления.

Экономическими результатами бюджетных расходов могут являться:

• в сфере материального производства - прирост объемов валового территориального продукта или валовой прибыли, а в отдельных отраслях или организациях - увеличение доходов или снижение расходов;
• в непроизводственной сфере - экономия средств на производство работ и оказание услуг;
• в сфере личного потребления - увеличение доходов или снижение расходов из личных средств населения;
• прирост денежной оценки ресурсов на соответствующей территории.

Социальными результатами бюджетных расходов могут быть: сокращение заболеваемости, увеличение продолжительности жизни населения, улучшение экологической обстановки на соответствующей территории, сохранение природных заповедных зон и других охраняемых территорий, развитие культуры и т.д.

Следует учитывать, что между экономическими и социальными результатами бюджетных расходов существуют определенные взаимосвязи и взаимозависимости, анализ которых является весьма важным для получения объективной оценки эффективности использования бюджетных средств. Возможны ситуации, когда достижение запланированного экономического результата может сопровождаться отрицательными социальными последствиями, которые обязательно должны учитываться при оценке эффективности бюджетных расходов.

Во многих же случаях экономическая эффективность бюджетных расходов напрямую оказывает положительное влияние на достижение социальных результатов, то есть, как правило, необходимо говорить о социально-экономической эффективности бюджетных расходов.

Эффект от использования бюджетных средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации антикризисных программ и проектов, можно классифицировать по следующим признакам:

1. По отраслевой принадлежности:
   • в экономике;
   • в здравоохранении;
   • в образовании;
   • в культуре;
   • в науке;
   • в экологии и т.д.
2. По характеру проявления:
   • одномоментный (разовый);
   • длящийся (продолжительный).
3. По продолжительности действия:
   • краткосрочный (до 1 года) - высадка однолетних цветов, уборка улиц и др.;
   • среднесрочный (от 1 года до 3 лет) - ремонт дорог, текущий ремонт школы и др.;
   • долгосрочный (свыше 3 лет) - строительство объектов социальной инфраструктуры, дорог, мостов и т.д.
4. По времени проявления:
   • в момент выделения средств;
   • по истечении определенного времени.
5. Относительно решаемой задачи:
   • основной;
   • дополнительный.
6. По возможности количественной оценки:
   • количественно-измеряемые (сокращение времени прибытия экипажа скорой медицинской помощи, повышение уровня благосостояния отдельных категорий граждан, сокращение скорости обслуживание в регистрационной палате);
   • неизмеряемые количественно (финансирование фундаментальных исследований; обеспечение деятельности судов и т.д.) .

В ходе оценки эффективности использования бюджетных средств необходимо рассмотреть существующие альтернативные способы решения поставленных задач.

Например, ежегодно значительные бюджетные средства расходуются на уборку водоемов города от мусора. Из года в год его объемы не уменьшаются. В данном случае мы имеем дело с устранением свершившихся фактов загрязнений.

Но есть и другие варианты решения данной проблемы. Допустим, решено на массовой основе распространять бесплатно брошюры по экологическому воспитанию населения. Несомненно определенный эффект будет достигнут. Люди станут меньше загрязнять леса, водоемы.

Возможно, более эффективным будет третий вариант - введение высоких штрафных санкций. Данный вариант является менее затратным для администрации, но при этом и более результативным. Расходы же направляются на процедуру наложения штрафов и их взыскание.

Следует отметить, что оптимальный способ решения задачи может быть абсолютно нерезультативным в связи с ненадлежащей налаженностью его отдельных организационных аспектов.

Ситуация, когда решение организационных аспектов не позволяет достичь желаемого результата, свидетельствует о неэффективности выбранного способа решения проблемы и необходимости поиска нового более результативного варианта.

Специфика бюджетных расходов заключается в том, что конечные результаты зачастую могут быть получены лишь по истечении определенного периода времени. Поэтому, например, отсутствие конечного результата в первые годы реализации антикризисных программ еще не является свидетельством неэффективного использования бюджетных средств.

Так, ощутимые результаты расходов бюджета на финансирование мероприятий, стимулирующих здоровый образ жизни и, как следствие, направленных на укрепление здоровья и увеличение продолжительности жизни населения, могут наблюдаться лишь по истечении нескольких лет.

В ходе оценки эффективности бюджетных расходов необходимо проанализировать, насколько сама система контроля обеспечивает эффективность использования бюджетных средств. Для этого следует дать оценку:

1. полноте отчетности об использовании бюджетных средств. Например, может возникнуть ситуация, когда субъект бюджетного планирования отслеживает полноту и своевременность освоения бюджетных средств, а не количественные показатели непосредственных и конечных результатов бюджетных расходов;
2. эффективности организационной структуры, предусматривающей разграничение обязанностей и ответственности;
3. системе внутреннего контроля, включая проведение проверок.
4. обеспечению сохранности приобретаемых ресурсов.

При оценке экономичности использования бюджетных средств ключевой категорией являются ресурсы.

В целях определения экономичности использования бюджетных средств могут использоваться следующие основные методы:

1. Анализ соответствия бюджетных расходов запланированному уровню.

В первую очередь необходимо проанализировать выполнение плановых значений по предельному уровню затрат.

2. Сравнение бюджетных расходов с данными за прошедшие периоды.

Как правило, анализ эффективности бюджетных расходов начинают с оценки изменения объема расходов по сравнению с прошлыми периодами.

Недостаток данного метода заключается в том, что при нем не учитываются условия, в которых работает анализируемое учреждение, а также результаты его работы. Например, расходы на содержание учреждения могут оставаться прежними, либо даже снижаться. Однако это еще не означает, что средства бюджета израсходованы эффективно. Во-первых, масштаб деятельности учреждения может быть явно не достаточным для эффективного выполнения поставленных задач. Во-вторых, даже при наличии необходимого количества штатных сотрудников в результате неэффективной организации деятельности, либо каких-либо субъективных факторов, итоги работы анализируемого учреждения могут быть крайне неудовлетворительными.

Кроме того, данный метод не учитывает структуру расходов бюджета. Увеличение расходов еще вовсе не означает снижение эффективности деятельности, а может быть обусловлено, например, проведением капитального ремонта зданий.

3. Анализ структуры бюджетных расходов.

Данный метод позволяет оценить изменения бюджетных расходов в разрезе статей затрат, что может обеспечивать выявление резервов повышения эффективности использования бюджетных средств.

Например, общий объем бюджетных расходов может снижаться, однако могут необоснованно возрастать расходы на коммунальные расходы, заправку картриджей и т.д.

4. Анализ объема приобретаемых и используемых ресурсов в натуральном выражении.

В рамках реализации антикризисной программы (проекта) средства могут расходоваться на приобретение основных средств, материалов, услуг, выплату заработной платы и т.д. В целях оценки эффективности использования бюджетных средств необходимо проанализировать обоснованность объемов используемых ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и прочих).

5. Анализ стоимости приобретаемых ресурсов. Отношение фактической стоимости ресурсов к критерию эффективности.

Стоимость приобретаемых ресурсов напрямую зависит от эффективности размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

6. Анализ структуры приобретаемых ресурсов.

Одна и та же задача в рамках реализации антикризисной программы может решаться за счет различного объема и структуры финансовых, материальных и трудовых ресурсов.

Анализ структуры приобретаемых ресурсов позволяет выявить основные составляющие себестоимости предоставляемых услуг.

7. Анализ условно постоянных затрат и затрат, направленных на повышение результативности бюджетных расходов.

При анализе необходимо исходить из условного предположения, что есть минимально необходимые затраты (коммунальные расходы, заработная плата персонала и т.д.) и затраты, направленные на повышение качества государственных (муниципальных) услуг (развитие инфраструктуры обслуживания получателей услуг, внедрение информационных технологий и т.д.). Подобный анализ позволяет оценить эффективность дополнительных вложений средств.

Следует отметить, что любое уменьшение объема бюджетных средств, направляемых на приобретение ресурсов, должно быть экономически обосновано, поскольку его последствиями может быть неприемлемое снижение результативности использования бюджетных средств.

Объем и структура используемых ресурсов предопределяются способом решения поставленной задачи.

При оценке продуктивности использования бюджетных средств ключевыми категориями являются:

• конечные результаты;
• непосредственные результаты;
• ресурсы;
• бюджетные расходы.

Оценка продуктивности использования бюджетных средств проводится с использованием следующих методов:

1. Анализ соотношения конечных результатов и бюджетных расходов (продуктивность), сравнение данного значения с критерием эффективности (экономичность).
2. Анализ соотношения непосредственных результатов и бюджетных расходов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
3. Анализ соотношения конечных результатов и объема используемых ресурсов, сравнения данного значения с критерием эффективности.
4. Анализ соотношения непосредственных результатов и объема используемых ресурсов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
5. Анализ отношения фактической мощности объекта к максимально возможной.
6. Анализ соотношения конечных и непосредственных результатов, сравнение данного значения с критерием эффективности.
7. Анализ эффективности выбранных способов решения задач.

Высокая продуктивность использования бюджетных средств и в целом эффективность обеспечивается за счет применения наиболее совершенных методов, технологий решения поставленных задач.

Анализ продуктивности использования средств может выявить с одной стороны недостаточную обеспеченность, а с другой - избыток тех или иных ресурсов. При этом следует иметь в виду, что дифференциация в уровне обеспеченности может быть обусловлена объективными причинами, например, такими как географическое положение, климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, демографическая ситуация, доступность ресурсов и др.

При оценке результативности использования средств бюджета ключевыми категориями являются конечные и непосредственные результаты бюджетных расходов.

Оценка результативности использования бюджетных средств проводится с использованием следующих основных методов:

1. Анализ достижения плановых показателей результатов.
2. Сравнение фактических результатов с данными за предшествующие периоды.
3. Сравнение фактических результатов с результатами деятельности аналогичных субъектов бюджетного планирования.
4. Сравнение фактических результатов с существующими стандартами.
5. Оценка степени решения проблемы в целом.
6. Анализ факторов, оказавших влияние на невыполнение и перевыполнение плановых результатов. Возможны следующие ситуации:
   • плановые показатели конечных результатов выполнены, а непосредственные результаты не достигнуты;
   • плановые показатели конечных результатов не выполнены, а непосредственные результаты достигнуты;
   • значительное недовыполнение одних плановых показателей результатов бюджетных расходов и перевыполнение других показателей;
   • значительное перевыполнение по большинству плановых показателей;
   • значительное недовыполнение по большинству плановых показателей.

В ходе анализа экономической эффективности использования бюджетных средств могут использоваться следующие методы:

1. Сопоставление поступлений в бюджет, полученных в результате расходования бюджетных средств, и бюджетных расходов.

Следует отметить, что применение данного метода с учетом социальной направленности бюджетных расходов весьма ограничено. Деятельность субъектов бюджетного планирования в большинстве случаев связана с решением социальных задач и не приводит к дополнительным поступлениям в бюджетную систему.

2. Сопоставление экономии бюджетных средств и бюджетных расходов, обусловивших ее.

Данный метод оценки эффективности находит достаточно широкое применение (например, оценка эффективности перехода на индивидуальные системы отопления, учет горячей и холодной воды по счетчикам, создание централизованных бухгалтерий, реорганизация учреждений и т.д.).

При этом для корректности расчета целесообразно учитывать временной фактор.

3. Сопоставление увеличения доходов хозяйствующих субъектов и населения и бюджетных расходов, обусловивших их.

Например, бюджетные инвестиции в развитие инфраструктуры особой экономической зоны, строительство технологических парков помимо дополнительных поступлений в бюджетную систему могут оказать существенное влияние и на рост доходов населения и на увеличение прибыли хозяйствующих субъектов.

Таким образом, эффективность выделения средств в качестве финансовой помощи напрямую зависит от эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, ее получающих.

4. Сопоставление экономии средств хозяйствующими субъектами и населением и бюджетных расходов, обусловивших ее.

Например, экономическим эффектом от строительства моста через реку может являться, в частности, экономия организаций и населения на транспортных расходах.

В ходе оценки эффективности использования бюджетных средств можно использовать следующую классификацию показателей:

1. Показатели развития экономики - характеризуют экономический потенциал территории, от которого напрямую зависит и состояние бюджетной сферы:
   1. Общеэкономические показатели - характеризуют экономику в целом: объем валового регионального продукта; объем валового регионального продукта на душу населения; доля безубыточных хозяйствующих субъектов и т.д.
   2. Отраслевые экономические показатели - характеризуют развитие отдельных отраслей и сфер экономики: сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, жилищно-коммунального хозяйства и др.
2. Показатели качества жизни населения - характеризуют условия жизни населения:
   1. Показатели доходов населения: денежные доходы на душу населения; доля населения с доходами ниже минимального потребительского бюджета и т.д.
   2. Показатели здоровья населения: средняя продолжительность жизни, уровень госпитализации в государственные (муниципальные) учреждения здравоохранения и т.д.
   3. Показатели развития дошкольного и дополнительного образования детей: доля детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу в общей численности детей от 3 до 7 лет; удельный вес детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию.
   4. Показатели уровня занятия населения физической культурой и спортом: удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; обеспеченность спортивными сооружениями.
   5. Показатели проведения культурно-массовых мероприятий: количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на определенное количество человек населения; количество посадочных мест театров и т.д.
   6. Показатели доступности и качества жилья: общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя; общая площадь жилых помещений, введенная в действие за год, приходящихся в среднем на одного жителя и т.д.
   7. Показатели развития жилищно-коммунального хозяйства: удовлетворенность населения качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг; отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения и т.д.
   8. Показатели развития дорожного хозяйства и транспорта: доля автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям; удельный вес населенных пунктов, имеющих дороги с твердым покрытием до сети путей сообщения общего пользования, смертность населения в результате дорожно-транспортных происшествий и т.д.
   9. Показатели благоустройства территории: обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования; обеспеченность улиц, проездов, набережных сетями освещения.
   10. Показатели обеспеченности средствами связи: доля населения, охваченного телефонной связью; обеспеченность услугами доступа к сети «Интернет» юридических лиц и частных предпринимателей, населения и т.д.
   11. Показатели правопорядка: число преступлений, совершенных лицами, в отношении которых вынесены обвинительные приговоры; количество зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений.
   12. Показатели беспризорности: удельный вес безнадзорных детей в общем количестве детей; доля детей, оставшихся без попечения родителей.
   13. Показатели условий труда: число человеко-дней нетрудоспособности в расчете на одного пострадавшего в связи с производственными увечьями и травмами; удельный вес работников, занятых в условиях труда, не соответствующих санитарно-гигиеническим нормам.
   14. Показатели экологической обстановки: удельный вес нестандартных проб по санитарно-химическим показателям; доля уловленных и обезвреженных выбросов загрязняющих веществ к общему количеству загрязняющих веществ, отходящих от всех стационарных источников; обеспеченность городов автоматическими станциями контроля атмосферного воздуха населенных мест.
3. Показатели объема ресурсов: общая численность всех работников общеобразовательных учреждений; число работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и т.д.
4. Показатели стоимости ресурсов: отношение среднемесячной заработной платы работников учреждений физической культуры и спорта к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона; средняя заработная плата работников учреждений начального профессионального образования и т.д.
5. Показатели эффективности использования ресурсов: средняя наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях; доля общеобразовательных учреждений с учащимися на 3-й ступени обучения в общем числе муниципальных общеобразовательных учреждений.
6. Показатели обеспеченности ресурсами: обеспеченность площадью на одного занимающегося в учреждениях образования.
7. Показатели масштаба результатов бюджетных расходов (полноты решения задач): удельный вес комплексно благоустроенных дворов в общем количестве дворов, требующих благоустройства; удельный вес детей и молодежи, охваченных всеми формами летнего отдыха и оздоровления.
8. Показатели качества бюджетного процесса и эффективности использования государственных ресурсов:
   1. Показатели качества управления финансами: объем просроченной кредиторской задолженности учреждений; объем незавершенного строительства, осуществляемого за счет средств бюджета; своевременность принятия нормативных правовых актов по вопросам исполнения бюджета.
9. Показатели качества услуг: удовлетворенность населения деятельностью органов власти; время прибытия пожарных подразделений на место происшествия; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, в числе выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвующих в едином государственном экзамене.
10. Соотношение результатов и бюджетных расходов: соотношение объема поставок несырьевой продукции в страны пребывания представительств и расходов на обеспечение деятельности представительств; удельный вес иностранных инвестиций, поступивших из стран пребывания представительств, в совокупном объеме поступивших иностранных инвестиций.

Можно выделить следующие требования к показателям:

• объективность - подразумевает выбор показателей с учетом специфики сферы использования бюджетных средств, объектов, целей и задач мониторинга;
• ясность - подразумевает конкретные формулировки показателей в целях исключения их двусмысленности и возможности получения различных интерпретаций;
• сравнимость - подразумевает возможность сравнения отчетных показателей с данными за предшествующие периоды и аналогичных объектов в анализируемой сфере использования бюджетных средств;
• достаточность - подразумевает возможность на основе анализа совокупности выбранных показателей получать обоснованные выводы о результативности бюджетных расходов;
• экономичность - получение отчетных данных должно обеспечиваться с минимально возможными затратами.

Проведение оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках антикризисных программ и проектов, включает следующие основные этапы:

1. Постановка целей и задач оценки.

Изначально необходимо четко обозначить цели и задачи оценки.

Цели и задачи оценки могут устанавливаться органом, по поручению которого проводится оценка.

2. Предварительное изучение объекта оценки.

На этапе предварительного изучения объекта оценки необходимо спрогнозировать возможные результаты оценки, проанализировать, насколько они будут востребованы.

3. Разработка программы оценки.

Очень важным этапом является разработка детальной программы оценки, поскольку от ее качества зависят последующие результаты оценки.

Вопросы программы должны определяться в соответствии с поставленными целями и задачами с учетом результатов предварительного изучения объектов оценки.

В дополнение к программе оценки могут формироваться рабочие планы проведения работ.

4. Сбор информации.

На этапе сбора информации необходимо воздерживаться от их интерпретации, поскольку анализ отдельно взятых фактов может привести к подготовке ошибочных выводов.

При сборе данных отдельное внимание должно быть уделено изучению мнения конечных получателей услуг, анализу поступающих жалоб, результатов их рассмотрения.

5. Анализ информации.

На данном этапе на основе полученных сведений подготавливаются выводы и рекомендации.

6. Подготовка отчета (заключения) о результатах оценки, а также выработка мер и рекомендаций по повышению эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

Подготовленные по результатам проведенной оценки рекомендации могут быть основанием для принятия соответствующих управленческих решений.

7. Контроль за устранением выявленных недостатков (нарушений), реализацией подготовленных рекомендаций.

Таким образом, в целом система оценки эффективности использования бюджетных средств должна быть построена так, чтобы было понятно, в чем действительно заключаются цели реализации антикризисных программ и проектов и как органы власти обеспечивает их достижение. Основой этой системы становится оценка соотношения расходов бюджета и результатов реализации антикризисных программ.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ.- М.: Эксмо-Пресс, 2017. – 447 с.
2. Приказ Министерства экономического развития РФ от 24 февраля 2009 г. № 58 «Об утверждении Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»
3. Селезнев А. З. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Магистр.- 2016. - 448 с.
4. Артемьева С. С. Оценка эффективности использования средств федерального бюджета // Управление экономическими системами.- 2016.- № 9
5. Поветкина Н.А. Эффективность расходования бюджетных средств: проблемы правовой квалификации // Финансовое право. - 2015. - № 3.- С. 16 - 22.